百城卖地收入下滑 土地财政再思考

[ 全国12个城市的财政对土地的依赖程度超过100%，分别为温州、昆明、福州、杭州、太原、合肥、武汉、西安、广州、南京、佛山、郑州，排名榜首的温州，土地财政依赖度达到了179%。 ]

临近岁末，各城土地出让进入尾声。今年对土地市场来说，是极为特殊的一年。2月出台的“集中供地”试点是中国土地出让史上意义重大的变革，全年市场则经历了上半年的过热到下半年速冻的急剧转变。

城市之间亦有分化，上海、广州、南京、杭州、北京等头部城市卖地收入依然居高不下甚至超过去年，但更大多数的城市则不得不面对土地出让收入大幅下滑的现实。

尽管卖地收入锐减引发对地方财政收入下滑、可协调资源减少、城投企业偿债能力弱化的担忧，但是，市场对于房地产十几年黄金周期走向终结已经形成共识，土地的红利也将很难如过去一样支撑地方财政的兴盛。经过了2021年的巨幅震荡，许多地方将不得不重新思考土地财政这个现实而又迫切的问题。

头部城市发挥稳定

全国各城土地市场基本大局已定。

根据Wind数据统计，截至12月27日，上海以3075亿元的土地出让金（含住宅、商服和工业性质），位列全国城市第一，卖地收入已超越去年全年（3061亿元）。广州、南京、杭州、北京则分列第二至第五位，南京和北京卖地收入同样超去年全年。杭州则在近日刚刚结束第三次集中供地，数据尚未被Wind计入，如果算上杭州第三轮卖地收入，杭州亦因为年成交额突破3000亿而与上海争夺卖地收入第一的宝座。

从时间维度上看，上半年，全国土地市场经历了一段时间的繁荣。根据中原地产数据，一季度全国300个城市成交楼面均价则同比上涨13%，国内50个热门城市的土地出让金达到7021亿元，同比增长26%，创下历史新高。自二季度开始的首轮集中供地，多数城市土拍也是竞争激烈、地价暗涨。

拐点出现在今年6月，房企购地意愿下降，土地市场降温明显，这一情况延续至年末。

众所周知，土地出让金在多数地方政府的总收入盘子中占据较大分量，许多城市较为依赖土地出让收入弥补收支缺口，根据Wind统计，地方土地出让收入从1998年的507亿元，一路飙涨至2020年的8.4万亿元，增长165倍。

2021年是土地市场变革大年，地方政府的卖地收入究竟受到了怎样的影响？

在Wind数据统计的258座城市中，上海3075亿元的收入超过去年全年，其中住宅用地出让收入为2553亿元，占比83%。总体来看，今年的土地市场波动并未对上海的总卖地收入产生影响。不过集中供地之后，上海的住宅用地价格确实下降了。今年上海宅地平均楼面价为12114元/平方米，溢价率4.8%，相比较去年平均楼面价12989元/平方米以及平均溢价率10.1%，有明显下降。

而好地网统计，杭州今年土地(未统计仓储和工业用地)出让金收入达3132亿元，同比增长近20%。广州作为去年的第三名“选手”，今年的表现也是不俗，土地出让收入已经跨过2000亿大关，而南京和北京均已超越去年同期。

“部分城市节奏掌握得较好，今年上半年已经完成大部分土地出让任务，所以全年数据没有受到太大影响。而上海继续体现‘稳定’，政策出台和集中供地的组织都表现平稳。”一位参与土地出让活动的业内人士对记者表示。

不同于上海，其余前五城市的平均楼面价均上升。其中，北京的住宅用地平均楼面价达到了31015元/平方米，为全国最高，超越去年的28822元/平方米。杭州、南京、广州平均楼面价同比去年涨幅明显。

重庆则是成交土地面积最高的城市，总成交面积高达1603万平方米，已接近去年总量的三倍，这意味着重庆楼市接下来或有大批供应入市。

四省土地出让金跌超50%

在土地市场上，各城市之间悲喜并不相通。

第一财经记者据Wind数据统计，今年前11个月，在土地出让具一定规模（收入超50亿）的城市中，有112城卖地收入同比下滑，有20城的土地出让金收入跌幅超过了50%。土地出让金跌幅排名前十城市分别为：南充、太原、株洲、昆明、南昌、乌鲁木齐、宜春、信阳、眉山、黔西南布依族苗族自治州，其中，包含了4座省会城市。

下滑幅度最大地级市为四川南充市，2021年1~11月土地出让金收入为60亿元，相比去年同期260亿元，整整少了200亿，跌幅达到77%。

跌幅排在前列的省会城市则包括：太原，从去年同期476亿元降至138亿元；昆明，从去年的486亿元降至156亿元；南昌，从623亿元降至今年的209亿元。

根据中金固收数据，东北、西北、西南等较弱区域，土地出让金收入同比下滑超过30%。海南、黑龙江、云南和西藏四省土地出让金收入增速下滑超过50%，广西、内蒙古和山西超过40%，宁夏、河北、贵州、新疆、江西等省份同比下滑在30%~40%之间，四川、湖南、河南、辽宁、吉林、甘肃和福建虽然下滑幅度低于30%，但是整体仍弱于全国水平。省级（含直辖市）行政区中，仅天津、北京、江苏、上海和安徽实现正增长。

中金认为，土地市场明显降温，已经引发对地方财政收入下滑、可协调资源减少以及城投企业偿债能力弱化的担忧，后续各地土地出让收入下滑趋势可能持续，并且将延续各地分化趋势。

对于土地市场下滑原因，一位华东房企的业内人士认为：“今年多数地区土地出让金收入下滑，除了受市场整体影响，还跟民营房企流动性紧张有关，房企资金不足是重要影响要素。今年下半年，只有央企、国企能承担拿地主力的角色。”

降低卖地依赖度

近日，中国房地产数据研究院公布了一组全国主要城市土地财政依赖度的排名。其中，全国12个城市的财政对土地的依赖程度超过100%，分别为温州、昆明、福州、杭州、太原、合肥、武汉、西安、广州、南京、佛山、郑州，排名榜首的温州，土地财政依赖度达到了179%。

土地财政依赖度高，即意味着该城市的土地出让金超出一般公共预算收入。以排名第一的温州为例，2020年全年，温州一般公共预算收入为602亿元，土地出让金收入达到了1054亿元。杭州2020年的一般公共预算收入为2090亿元，而土地出让金收入则高达3132亿元。

土地财政依赖排前12名的城市中，省会城市占了10个。一方面，说明这些省会城市在靠卖地支撑城市建设发展；另一方面，它们存在着土地供应过量风险。

相比之下，一些城市土地出让金与一般公共预算收入比处于合理区间，说明城市产业发展与房地产的关系是平衡的。比如北京、上海和深圳三个一线城市，土地财政依赖度只有29%、28%、19%。

从今年国家出台的新政来看，地方政府减弱土地财政依赖度是大势所趋。

今年6月，财政部等四部门发布通知，决定将四项政府非税收入的征收机构改为税务部门，其中就包括国有土地使用权出让收入。这项职责划转备受关注，被视为中央引导地方政府在土地出让环节更加谨慎合理，“卖地”收入将透明化，地方政府需要主动降低对土地财政的依赖。

8月，自然资源部再召开会议，要求各城第二次集中供地的宅地溢价率不得超15%，且不得提高起拍价，继续压制着地方政府的土地财政依赖度。

广发证券(000776)认为，从历史走势来看，土地出让金与地产销售面积、地产销售金额走势基本一致，在房地产金融审慎管理制度不变、双减影响学区房预期、房地产税改革试点推进的背景下，地产销售预计仍将低位徘徊，同样，土地出让收入同比增速将在低位徘徊，不排除短期继续下行。

东吴证券(601555)首席经济学家任泽平则认为，中国房地产大开发的时代正在落幕，从土地财政向房地产税过渡是大势所趋。